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最高院有关“公法上的利害关系”行政裁判观点归纳研究（上）

发布日期：2025-05-25 来源：本站阅读量：2

郑太福（一级律师湖南罡翅律师事务所）

编者语

最高院有关“公法上的利害关系”行政裁判观点归纳研究一文共分为四部分：一、“公法上的利害关系”观点判断归纳的案例检索；二、最高院案例有关“公法上的利害关系”裁判观点汇总；三、最高院案例有关“公法上的利害关系”裁判观点总结评价；四、最高院关于“公法上的利害关系”判断的完善。其中前二部分主要是收集整理并汇总，为后二部分总结评价和完善奠定基础。由于篇幅所限，该文分为最高院有关“公法上的利害关系”行政裁判观点归纳研究（上）（下）两篇。由于编者水平非常有限，在前二部分整理汇总时难免有疏漏之处，恳请指正；尤其是在后二部分即“分析评价和完善”部分，更是有诸多不妥之处，甚至错误，恳请各界前辈或同仁指出，并留言赐教（邮箱为978845824@qq.com），本汇编者不胜感激，您的留言是汇编者不懈努力进步的源泉。当然，本汇编者也会继续汇总分析，以尽微薄的力量助推法治政府建设、最后形成全民“尊法、学法、守法、用法”的法治社会。

摘要

2014年修改后《行政诉讼法》第25条规定的“利害关系”，改变了以前法律司法解释规定的“法律上的利害关系”。司法实践中绝大部分案例仍以“法律上的利害关系”判断“申请人或原告”的资格，在中国裁判文书网、北大法宝案例库、威科先行案例库检索判断“利害关系”仍为“法律上的利害关系”的最高院行政案例至少为950件。其中最高院耿宝建法官审理的入人民法院案例库案例，即刘某明诉江苏省张家港市人民政府行政复议案【（2017）最高法行申169号】为主流观点的代表案例；该案例对申请人或原告与被诉行政行为之间的利害关系进行审理、判断和认定提供较为明确的标准即保护规范标准（亦称保护规范理论）；该标准将“利害关系”进一步限定为“公法上的利害关系”。本文再以“公法上的利害关系”为关键词进行前述全网检索最高院有关“公法上的利害关系”判断和认定的行政案例共19件。该19件案例耿宝建法官主审或参与审理的11件，最高院其他法官主审的8件，其中有2件案例最高院本院认为中没有明确提及“公法上的利害关系”，但其二审法院均明确采用“公法上的利害关系”表述：一件为2018年8月31日，王晓滨担任审判长、耿宝建担任审判员裁定的福建徐丽华案【(2018)最高法行申4747号】；一件为2018年12月27日，李广宇、阎巍、仝蕾为合议庭判决的湖北蕊华合作社案【(2018)最高法行再194号】。前者最高院采纳了福建省高院“不具有公法上的利害关系”裁判观点，后者最高院并未采纳并直接否定了湖北省高院“不具有公法上的利害关系”裁判观点。

关键词：利害关系公法上的利害关系主观公权利主流观点保护规范标准

一、“公法上的利害关系”观点判断归纳的案例检索

2025年3月26日，本汇编者以人民法院案例库、中国裁判文书网、北大法宝司法案例、威科先行案例中检索最高院裁决的行政案例为样本进行归纳。

2014年《行政诉讼法》修改，该法第四十九条第一项规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”，第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，此次修法将以前法律司法解释判断行政诉讼原告资格的“法律上的利害关系”标准修改为“利害关系”标准。借鉴最高院案例归纳研究为行政复议案件中利害关系认定提供可资参考的标准，现以2014年后最高院案例为样本。下面分别就各库案例检索情况简单汇总如下。

（一）人民法院案例库检索最高院行政案例有关“公法上的利害关系”判断仅有一件案例

行政案由中检索全文含有“利害关系”的裁决44件（文中简称结果1），其中最高院17件，行政复议6件。在结果1中裁判理由中含“法律上的利害关系”裁决4件（文中简称结果2），最高院3件、江西省1件。经查阅仅有2个案例含有法律上的利害关系的表述和判断，其中江西省（2012）吉行初字第13号罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案为指导性案例77号；最高院（2017）最高法行申169号刘某明诉江苏省张家港市人民政府行政复议案为参考案例。在结果2中裁判理由中含“公法上的利害关系”裁决1件（文中简称结果3），即（2017）最高法行申169号刘某明诉江苏省张家港市人民政府行政复议案。

（二）中国裁判文书网检索最高院行政案例有关“公法上的利害关系”判断最多有13件裁定案例。

1.以全文关键词“法律上的利害关系”且裁判理由中含“公法上的利害关系”检索最高院行政案例有7件裁定

在行政案由中检索全文关键词含有“法律上的利害关系”的最高院判决19件和裁定1799件案例共计1818件（文中简称结果4）。在结果4中裁判理由中检索含“法律上的利害关系”判决6件和裁定938件，最高院案例共计944件（文中简称结果5）。在结果4中裁判理由中含“公法上的利害关系”判决0件和裁定7件案例共计7件，发生在2017年4件、2018年3件（文中简称结果6）。该7件按时间先后顺序分别为（2017）最高法行申169号；（2017）最高法行申4298号；（2017）最高法行申4295号；（2017）最高法行申4361号；（2018）最高法行申3102号；（2018）最高法行申6115号；（2018）最高法行申6306号。

2.在行政案由中检索裁判理由含有“公法上的利害关系”的最高院裁定案例13件。

在行政案由中检索裁判理由含有“公法上的利害关系”的最高院判决0件和裁定13件案例共计13件（文中简称结果7）。该13件案例分别发生2017年4件、2018年5件、2019年2件、2021年2件。该13件除结果6中7件外，2018年2件分别为（2018）最高法行申9704号，（2018）最高法行申9752号；2019年2件，（2019）最高法行申3593号，（2019）最高法行申14001号；2021年2件，（2021）最高法行申917号，（2021）最高法行申919号。以上案例绘制成下表一：

序号	案号	案例名称	合议庭
01	(2017)最高法行申169号	刘广明诉张家港市政府复议案	耿宝建、白雅丽、汪军
02	(2017)最高法行申4298号	周婵琼诉上海市政府不予受理复议决定案	耿宝建、白雅丽、张爱珍
03	(2017)最高法行申4295号	刘英超诉上海市政府不予受理复议决定案	耿宝建、白雅丽、张爱珍
04	(2017)最高法行申4361号	关卯春等193人诉浙江省住建厅复议案	耿宝建、白雅丽、毛宜全
05	(2018)最高法行申3102号	黎明诉浙江省人民政府土地行政复议案	耿宝建、王晓滨、白雅丽
06	(2018)最高法行申6115号	薛宗棋诉莆田市荔城区麒麟木工厂土地登记案	耿宝建、王晓滨、白雅丽
07	(2018)最高法行申9704号	张锦宝诉陕西省子长县道路运输管理所许可案	李涛、杨卓、丁晓明
08	(2018)最高法行申9752号	强宁东诉陕西省子长县道路运输管理所许可案	李涛、杨卓、丁晓明
09	(2018)最高法行申6306号	解风光诉河北省唐山市路北区政府土地行政案	梁凤云、王海峰、杨军
10	(2019)最高法行申3593号	谷福寿诉江苏省南京市政府行政纠纷案	蔚强、何君、王岩
11	(2019)最高法行申14001号	刘亚波诉黑龙江省泰来县政府征地批复案	梁凤云、张艳、张剑
12	(2021)最高法行申917号	李亚洲诉海南省万宁市政府拆迁强制案	耿宝建、田心则、寇秉辉
13	(2021)最高法行申919号	李召博诉海南省万宁市政府拆迁强制案	耿宝建、田心则、寇秉辉

（三）北大法宝司法案例检索全文关键词含有“法律上的利害关系”且“公法上的利害关系”的最高院裁定15件案例

在行政案由中检索全文关键词含有“利害关系”且“法律上的利害关系”的最高院判决45件和裁定1936件,共计1981件（文中简称结果8）。在结果8中裁判要点中含“法律上的利害关系”的判决2件和裁定17件，共计19件（文中简称结果9）。在结果8中法院认为中含“法律上的利害关系”判决17件和裁定913件，共计930件（文中简称结果10）。在结果8中法院认为中含“公法上的利害关系”裁定12件（文中简称结果11）。在行政案由中检索全文关键词含有“法律上的利害关系”且“公法上的利害关系”的最高院裁定15件案例（文中简称结果12）。以上案例绘制成下表二：

序号	案号	案例名称	合议庭
01	(2017)最高法行申169号	刘广明诉张家港市政府复议案	耿宝建、白雅丽、汪军
02	(2017)最高法行申4298号	周婵琼诉上海市政府不予受理复议决定案	耿宝建、白雅丽、张爱珍
03	(2017)最高法行申4295号	刘英超诉上海市政府不予受理复议决定案	耿宝建、白雅丽、张爱珍
04	(2017)最高法行申4361号	关卯春等193人诉浙江省住建厅复议案	耿宝建、白雅丽、毛宜全
05	(2017)最高法行申4983号	王龙英诉常州市金坛区人民政府登记案	白雅丽、耿宝建、张爱珍
06	(2018)最高法行申3102号	黎明诉浙江省人民政府土地行政复议案	耿宝建、王晓滨、白雅丽
07	(2018)最高法行申4747号	徐丽华等诉福建省建瓯市政府行政征收案	王晓滨、耿宝建、白雅丽
08	(2018)最高法行申6115号	薛宗棋诉莆田市荔城区麒麟木工厂土地登记案	耿宝建、王晓滨、白雅丽
09	(2018)最高法行申5871号	蒋易龙等诉广西自治区政府土地管理案	熊俊勇、龚斌、刘艾涛
10	(2018)最高法行申9704号	张锦宝诉陕西省子长县道路运输管理所许可案	李涛、杨卓、丁晓明
11	(2018)最高法行申9752号	强东宁诉陕西省子长县道路运输管理所许可案	李涛、杨卓、丁晓明
12	(2018)最高法行申6306号	解风光诉河北省唐山市路北区政府土地行政案	梁凤云、王海峰、杨军
13	(2019)最高法行申3593号	谷福寿诉江苏省南京市政府行政纠纷案	蔚强、何君、王岩
14	(2019)最高法行赔申519号	郭家约诉上海市虹口区政府行政强制及赔偿案	蔚强、何君、李绍华
15	(2019)最高法行申14001号	刘亚波诉黑龙江省泰来县政府征地批复案	梁凤云、张艳、张剑

（四）威科先行案例库检索裁判理由中含有“利害关系”且“公法上的利害关系”的最高院行政裁定16件案例。

在行政案由中检索全文关键词含有“利害关系”且“法律上的利害关系”的最高院判决25件和裁定1829件案例，共计1844件（文中简称结果13）。在行政案由中检索全文关键词含有“利害关系”且裁判理由中含“法律上的利害关系”的最高院判决10件和裁定939件案例共计949件（文中简称结果14）。在结果14基础上全文检索关键词“公法上的利害关系”的最高院案例为10件裁定（文中简称结果15）。在行政案由中检索裁判理由中含有“利害关系”且“公法上的利害关系”的最高院裁定16件案例（文中简称结果16）。以上案例绘制成下表三：

序号	案号	案例名称	合议庭
01	(2017)最高法行申169号	刘广明诉张家港市政府复议案	耿宝建、白雅丽、汪军
02	(2017)最高法行申4298号	周婵琼诉上海市政府不予受理复议决定案	耿宝建、白雅丽、张爱珍
03	(2017)最高法行申4295号	刘英超诉上海市政府不予受理复议决定案	耿宝建、白雅丽、张爱珍
04	(2017)最高法行申4361号	关卯春等193人诉浙江省住建厅复议案	耿宝建、白雅丽、毛宜全
05	(2017)最高法行申4983号	王龙英诉常州市金坛区人民政府登记案	白雅丽、耿宝建、张爱珍
06	(2018)最高法行申3102号	黎明诉浙江省人民政府土地行政复议案	耿宝建、王晓滨、白雅丽
07	(2018)最高法行申6115号	薛宗棋诉莆田市荔城区麒麟木工厂土地登记案	耿宝建、王晓滨、白雅丽
08	(2018)最高法行申5871号	蒋易龙等诉广西自治区政府土地管理案	熊俊勇、龚斌、刘艾涛
09	(2018)最高法行申9704号	张锦宝诉陕西省子长县道路运输管理所许可案	李涛、杨卓、丁晓明
10	(2018)最高法行申9752号	强东宁诉陕西省子长县道路运输管理所许可案	李涛、杨卓、丁晓明
11	(2018)最高法行申6306号	解风光诉河北省唐山市路北区政府土地行政案	梁凤云、王海峰、杨军
12	(2019)最高法行申3593号	谷福寿诉江苏省南京市政府行政纠纷案	蔚强、何君、王岩
13	(2019)最高法行赔申519号	郭家约诉上海市虹口区政府行政强制及赔偿案	蔚强、何君、李绍华
14	(2019)最高法行申14001号	刘亚波诉黑龙江省泰来县政府征地批复案	梁凤云、张艳、张剑
15	(2021)最高法行申917号	李亚洲诉海南省万宁市政府拆迁强制案	耿宝建、田心则、寇秉辉
16	(2021)最高法行申919号	李召博诉海南省万宁市政府拆迁强制案	耿宝建、田心则、寇秉辉

综合以上案例，最高院行政案例有关行政复议和行政诉讼中“公法上的利害关系”描述和判断案例共19个案例。该19个案例案号、案例名称、合议庭成员汇总成下表四。

序号	案号	案例名称	合议庭
01	(2017)最高法行申169号	刘广明诉张家港市政府复议案	耿宝建、白雅丽、汪军
02	(2017)最高法行申4298号	周婵琼诉上海市政府不予受理复议决定案	耿宝建、白雅丽、张爱珍
03	(2017)最高法行申4295号	同02（刘英超）
04	(2017)最高法行申4361号	关卯春等193人诉浙江省住建厅复议案	耿宝建、白雅丽、毛宜全
05	(2017)最高法行申4983号	王龙英诉常州市金坛区人民政府登记案	白雅丽、耿宝建、张爱珍
06	(2018)最高法行申3102号	黎明诉浙江省人民政府土地行政复议案	耿宝建、王晓滨、白雅丽
07	(2018)最高法行申4747号	徐丽华等诉福建省建瓯市政府行政征收案	王晓滨、耿宝建、白雅丽
08	(2018)最高法行申6115号	薛宗棋诉莆田市荔城区麒麟木工厂土地登记案	耿宝建、王晓滨、白雅丽
09	(2018)最高法行申5871号	蒋易龙等诉广西自治区政府土地管理案	熊俊勇、龚斌、刘艾涛
10	(2018)最高法行申9704号	张锦宝诉陕西省子长县道路运输管理所许可案	李涛、杨卓、丁晓明
11	(2018)最高法行申9752号	同10（强东宁）
12	(2018)最高法行申6306号	解风光诉河北省唐山市路北区政府土地行政案	梁凤云、王海峰、杨军
13	(2018)最高法行再194号	咸丰县蕊华养殖合作社诉咸丰县政府行政补偿案	李广宇、阎巍、仝蕾
14	(2019)最高法行申3593号	谷福寿诉江苏省南京市政府行政纠纷案	蔚强、何君、王岩
15	(2019)最高法行赔申519号	郭家约诉上海市虹口区政府行政强制及赔偿案	蔚强、何君、李绍华
16	(2019)最高法行申293号	北京联立公司诉北京市东城区政府复议案	耿宝建、李智明、阎巍
17	(2019)最高法行申14001号	刘亚波诉黑龙江省泰来县政府征地批复案	梁凤云、张艳、张剑
18	(2021)最高法行申917号	李亚洲诉海南省万宁市政府拆迁强制案	耿宝建、田心则、寇秉辉
19	(2021)最高法行申919号	同18（李召博）
备注	①该19件案例中，耿宝建主审或参审的11件，其他法官主审的8件。 ②突出耿宝建法官原因有二：一是耿宝建主审的(2017)最高法行申169号为参考案例，入人民法院案例库；二是耿宝建首次运用保护规范理论，在参考案例和【(2019)最高法行申293号】论证充分，并在(2019)最高法行申293号案中扩大了保护范围，也是私法权益向公法权益转致适用的典范。

二、最高院案例有关“公法上的利害关系”裁判观点汇总

（一）江苏刘某明复议案作为参考案例样本的依据及裁判观点

1.耿宝建主审的江苏刘某明复议案作为参考案例样本的依据

公法上的利害关系是指在公法领域中，公民、法人或其他组织的权利和利益受到行政行为直接影响或潜在影响的关系。这种关系是目前行政诉讼中判断原告主体资格的重要标准，某种程度上也被称为最高院行政诉讼中有关“原告（申请人）与被诉（被复议）的行政行为之间是否存在利害关系”的主流观点。之所以称主流观点，理由有三点：其一，最高院有关行政复议和诉讼中利害关系判断的案例已入人民法院案例库，该案例入库编号为 2023-12-3-016-009刘某明诉江苏省张家港市人民政府行政复议案【（2017）最高法行申169号】（文中简称江苏刘某明复议案或案例1），成为日后各级人民法院审理案件时要参考的。其二，当时最高院（2017）最高法行申169号裁定出来时，是有关利害关系论证说理最充分的一个案例，也在后来一段时间内对各级人民法院发挥了事实上裁判拘束力的作用，后来各级法院法官绝大部分裁判未能突破，更多的只是引用，极少数深入的。其三，2017年后，最高院案例采用此观点的也不在少数，有的案例关于利害关系中某一点说理更充分、更全面、更有层次或深度了，如合法权益中的“法”的理解和判断。下面以该案例为样本，参考其他基本采用该案例对利害关系的性质和判断等方面进行汇总分述，以期为以后行政诉讼和行政复议提供可资借鉴的标准和分析方法，同时也指出各案例的些许差异，为以后行政复议和行政诉讼中“利害关系”的审查、判断、认定的进一步发展提供原型。

2.江苏刘某明复议案作为参考样本案例的裁判观点

该案例是最高院法官耿宝建为审判长的合议庭于2017年4月26日作出，该案例2023年入人民法院案例库，人民法院案例库总结案例1的裁判要旨：“只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼。具体应当以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。”

案例1裁判要旨明确了行政复议和行政诉讼中有关利害关系的审查和认定标准，不仅明确了利害关系限于法律上的利害关系，还限缩为“公法上的利害关系”，并进一步指出了“公法上的利害关系”判断标准，并被法学界和司法界作为“保护规范理论”或“保护规范标准”，成为判断申请人行政复议资格和行政诉讼原告资格较为完善的重要标准。

（二）最高院有关“公法上的利害关系”判断19个案例基本情况汇总

为了更好地归纳汇总并研究，特将涉及当事人主张、被诉（复议）行政行为、一审法院裁决情况归纳成表（具体见下表五）。

序号	被诉（复议）行政行为	当事人主张	法院裁决
01	（撤销）项目投资备案；张家港市政府驳回复议申请决定（未见一审裁定）。	刘广明主张土地承包经营权；诉请撤销驳回复议申请决定。	一审法院判决驳回
02	（撤销）新建商品房初始登记；上海市政府不予受理的复议决定（未见一审裁定）。	周婵琼主张购房权益；诉请撤销复议决定。	一审法院判决驳回
03	同02（刘英超）
04	（撤销）浙江省住建厅的选址意见书核发；住建部的复议决定（未见一审裁定）。	关卯春等193人主张环境利益受侵犯；诉请撤销原行政行为及复议决定。	一审法院裁定驳回起诉
05	江苏省常州市金坛区政府房屋所有权转移登记（给汤梅芳）（未见）	王龙英主张其（与汤梅芳父亲汤金大）债权（因登记受损）；诉请撤销登记。	一审法院裁定驳回起诉
06	（撤销）浙土字[1999]0201号征地审批；浙江省政府驳回复议申请决定（未见二审）。	黎明主张租赁土地上建筑物及附属设施的补偿权益；诉请撤销省政府驳回决定。	一审法院判决驳回
07	建瓯市政府行政征收金燕公司厂房决定及强拆行为。	徐丽华等5人以股东身份主张公司房屋所有权益，诉请确认征收及强拆违法。	一审法院裁定驳回起诉
08	莆国用（1999）字第Y9900425号国有土地使用权证登记颁发（未见一审裁定）	薛宗棋主张立项、选址涉及的土地权益；撤销涉案的莆田市政府土地登记	一审法院裁定驳回起诉
09	柳州市人民政府土地使用权转移登记（第三人）行为（未见）	蒋易龙等主张影响债权实现（行政部门应查封未查封）；诉请撤销转移登记。	一审法院裁定驳回起诉
10	陕西省子长县运管所道路运输行政许可（待理证）行为（未见一审裁定）	张锦宝主张承包经营权；诉请确认涉案许可违法并赔偿损失。	一审法院裁定驳回起诉
11	同10（强宁东）
12	河北省唐山市路北区政府征地行政强制行为（未见一二审裁定）	解风光主张租赁土地上的花木园财产权、经营权；诉请撤销或确认强制违法。	一审法院裁定驳回起诉
13	湖北省咸丰县人民政府土地征收补偿	蕊华养殖合作社主张合法租赁土地的地上物补偿权益；诉请不予征收补偿违法。	一审法院裁定驳回起诉
14	南京市政府资产处置的《会议纪要》及资产转移登记（未见一审裁定）	谷福寿主张垫资高淳车辆厂房形成的债权；诉请撤销涉案会议纪要及转移登记。	一审法院裁定驳回起诉
15	上海市虹口区政府行政强制拆除及赔偿（未见一二审裁定）	郭家约主张承租的违法建筑即商业用房拆迁补偿权益；诉请确认违法并赔偿。	一审法院裁定驳回起诉
16	（撤销）北京市东城区教委办学许可；东城区政府驳回复议申请决定（未见）。	联立公司主张出租房屋实际所有权人的权益；诉请撤销办学许可及复议决定。	一审法院判撤销并重作
17	黑龙江省齐齐哈尔市泰来县人民政府建设用地批复（百花园公司）（未见）	刘亚波主张租赁商铺的使用权；诉请撤销批复。	一审法院裁定驳回起诉
18	海南省万宁市人民政府房屋拆迁行政强制行为（未见）	李亚洲主张保护购买涉案违法建筑的权益；诉请强制拆除违法。	一审法院裁定驳回起诉
19	同18（李召博）
备注	①“未见”指的是未见本案一二审裁决，未标注的是本案一二审裁决均可查询到。 ②唯有13号案即最高院唯一再审判决，撤销一二审法院裁驳；其他18件案例均驳回再审申请。 ③16号案最高院虽采纳一二审裁决结论，但并未完全采纳一审法院裁判个别观点。 ④为了反映当事人复议请求，在复议案中被复议的行政行为前加“（撤销）”。 ⑤该19件案例最高院均采用“公法上的利害关系”判断（2件最高院中本院认为未含）。

（三）与参考案例相比较，最高院有关公法上的利害关系判断18个案例裁判观点归纳。

1.耿宝建主审或参与审理的其他有关公法上的利害关系判断10个案例裁判观点归纳

耿宝建主审或参与审理的其他10个案例均是采用此种观点进行利害关系审查、判断、认定并最终作出裁定的。该10个案例裁判观点均是汇编者根据本院裁判理由或本院认为提炼出来的，尽量保持原案例中表述，同时也为了更好地区别该参考案例，其他案例裁判要旨均反映到具体个案认定。

①周婵琼诉上海市人民政府复议不予受理决定案【(2017)最高法行申4298号，2017年06月29日作出裁定】（文中简称案例2或上海周婵琼复议案），与②刘英超、上海市人民政府房屋登记再审审查与审判监督行政裁定书【(2017)最高法行申4295号，2017年8月21日作出裁定】（文中简称案例3或上海刘英超复议案）

裁判观点：行政诉讼和行政复议法中有关利害关系的规定，一般而言，仅限于法律上的利害关系，且行政诉讼乃公法上之诉讼，故法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系，而不包括私法上的利害关系。公法上利害关系的判断，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织所诉请保护的权利或法律上的利益为重要标准。具体到本案，相关法律并无关于房屋登记机关在初始登记时，必须考虑未来潜在的房屋买受人权利保障问题的要求，相关立法宗旨也不可能要求必须考虑类似于周婵琼（刘英超）等未来不确定购房者订立房屋买卖合同、申请变更登记、取得房屋所有权等事宜。而人民法院对房屋初始登记行为是否合法作出评价，亦主要依据申请人申请房屋所有权初始登记时提交申请材料是否完备、房屋登记部门是否依法履行审慎审查义务等行政行为作出当时的事实和法律状态，而非初始登记以后形成的事实和法律状态。因此，初始登记行为并不在登记部门与商品房购买者之间设定相应的行政法上的权利义务关系，商品房购买者与房屋初始登记行为也不具有利害关系，不能提出相应的行政复议申请或者提起行政诉讼。

②关卯春与浙江省住房和城乡建设厅城乡建设行政复议纠纷再审案【(2017)最高法行申4361号，2017年9月7日】（文中简称案例4或浙江关卯春复议案）

裁判观点：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，所谓的利害关系显然系指法律上利害关系，且由于行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系。具体应以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。依据保护规范理论，影响原告主体资格是否成立的因素就可分为以下两种，一是起诉人诉请保护的权益类型，二是行政实体法律规范的规定。只有当起诉人诉请保护的权益，恰好落入行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人的原告主体资格才能被承认。反之，如果起诉人虽有某种权益，但并非行政机关作出行政行为时需要考虑的，或者起诉人并不具有行政机关作出行政行为时需要考虑的权益，人民法院均不宜认可其原告主体资格。同时，行政诉讼中的原告主体资格问题，既与行政实体法律规范密切相关，也与当事人诉请保护的权益类型、诉讼请求和诉讼理由密切相关。具体到本案，关卯春等193人诉请保护的环境利益，虽然值得进行司法保护，如其能证明环境利益有受到行政行为侵害的可能性且行政机关在作出行政行为时应当考虑其环境利益，人民法院当然应承认其原告主体资格；但其起诉城乡规划主管部门核发选址意见书侵犯其环境利益，则显然不能成立，其所居住的房屋既非在案涉《选址意见书》范围内，亦不在焚烧车间边界为基准300米的环境防护范围内，其住宅与案涉项目距离超过2公里，其也不具备相应的原告主体资格。

③王龙英诉常州市金坛区人民政府登记案【(2017)最高法行申4983号，2017年10月27日】（文中简称案例5或江苏王龙英案）

裁判观点：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款有关利害关系的规定。一般而言，该“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，仅限于法律上的利害关系；且行政诉讼乃公法上之诉讼，故法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系，而不包括私法上的利害关系。公法上利害关系的判断，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织所诉请保护的权利或法律上的利益为重要标准。公民、法人或者其他组织主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，原则上对事后形成的权益或者已经消失的权益，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律另有特殊规定，公民、法人或者其他组织也不能通过提起行政诉讼主张。具体到本案，汤梅芳父亲汤金大原持有涉案房屋所有权证，该房屋所有权证被发证机关收回作废后，原金坛市人民政府于1997年7月18日依据汤梅芳的申请为其颁发村镇房屋所有权证，在颁发该证时，没有法律法规规定必须要考虑普通债权人的权利保障问题，且当时王龙英与汤金大之间并未形成债权债务关系，进而王龙英也不能成为行政诉讼法规定的应保护的利害关系人，即王龙英不具备本案原告主体资格。

④黎明诉浙江省人民政府土地复议纠纷再审案【(2018)最高法行申3102号，2018年8月27日】（文中简称案例6或浙江黎明复议案）

裁判观点：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的,应当予以受理:…(二)申请人与具体行政行为有利害关系。所谓“有利害关系的公民、法人或者其他组织”不能扩大理解为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。“利害关系”应限于公法上的利害关系。具体到本案，浙土字[1999]0201号审批意见系对集体土地性质进行变更，该集体土地的所有权人以及承包经营权人与该行为有公法上的利害关系，再审申请人黎明只是与村委会签订了租赁协议，可以在协议期限内使用租赁土地，但与征地批复并无法律上的利害关系。其主张对地上建筑物及附属设施的补偿亦可在征地补偿程序中解决。

⑤徐丽华等与福建省建瓯市人民政府行政征收再审审查与审判监督行政裁定书【(2018)最高法行申4747号，2018年8月31日】（文中简称案例7或福建徐丽华案）

裁判观点：被诉行政行为的相对人为公司，公司股东与被诉行政行为之间不存在行政诉讼意义上的利害关系，被诉行政行为也不对公司股东的实体权利义务产生直接影响，公司股东不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。具体到本案，被诉的行政征收行为，其对象系金燕公司所有的房地产，即金燕公司为本案被诉行政行为的相对人。徐丽华等5人以金燕公司股东身份提起本案诉讼，但其并非被诉行政征收行为之相对人；被诉的行政征收行为亦不直接对其权利义务产生影响，故不形成行政法上之利害关系；据此，徐丽华等5人不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。

⑥薛宗棋与莆田市荔城区麒麟木工厂土地登记纠纷再审案【(2018)最高法行申6115号，2018年9月21日】（文中简称案例8或福建薛宗棋案）

裁判观点：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“利害关系”应限于法律上的利害关系，同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系。申言之，只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才形成行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼。具体到本案，涉案的选址意见书、用地预审意见书和项目立项批复这些文件均产生于项目实施之前，这些文件均是在立项过程中形成的，主要是为相关部门审批决策建设项目提供参考，且在建设项目开始实施之前还有其他审批、核准、许可程序尚待完成，因此，仅凭上述文件并不能直接决定建设项目的实施与否，本案中的综合楼建设项目尚未进入到实施阶段。鉴于本案建设项目尚处于立项过程中，上述文件本身并不能直接为相对人设定权利和利益，特别是有关土地权属方面的权益；且从工商登记手续看，城厢区麒麟木工厂和莆田市荔城区麒麟木工厂分别办理了工商登记手续，在主体上并不存在延续承继性，而建设项目当时的申请主体是城厢区麒麟木工厂，并非莆田市荔城区麒麟木工厂，但城厢区麒麟木工厂并未提起诉讼。因此，无论是案涉土地还是建设项目本身，与薛宗棋、莆田市荔城区麒麟木工厂之间均不具备法律上的利害关系。

⑦北京市联立房地产开发有限责任公司与北京市东城区人民政府其他行政管理行政复议纠纷案【(2019)最高法行申293号，2019年10月12日】（文中简称案例16或北京联立公司复议案）

裁判观点：复议法实施条例第二十八条第二项与《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条有关“利害关系”规定的理解和认定问题。该两处的利害关系仍限于公法上的利害关系，即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。

适用保护规范理论来判断行政复议法与行政诉讼法所规定的“利害关系”时，对保护规范理论所指称的法律规范的识别、援引和适用，既要参酌本行政管理领域的直接适用的法律规范，也要参酌相关领域的间接适用、潜在适用的法律规范；既要参酌法律规范的正面规定，也要参酌法律规范的负面规定；既要参酌保护当事人权益的法律规范，又要参酌制裁当事人行为的法律规范；既要看法律规范保障的权利（实体权利、程序权利、参与权利等），也要看违反法律规范要承担的法律责任；既要看当事人是否具有法律规范保护的权益，也要看违反法律规范可能招致的“不利益”；既要看行政行为本身是否会侵犯法律保护的权益，也要看行政行为的实施是否必然会对当事人造成不利影响。因此，在行政行为必然或者极有可能给当事人造成不利影响，减损当事人权益的情况下，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便将法律保护的利益扩大到值得法律保护且需要法律保护的利益，从而认可当事人与行政行为存在“利害关系”，并承认其复议申请人资格和诉讼原告主体资格，以更大程度地监督行政机关依法行政。

具体到本案，联立公司作为出租房屋的实际所有权人，并不当然具有请求复议机关或者人民法院受理其撤销行政许可的权利。但本案特殊之处在于，涉案房屋明显未经竣工验收备案并不得投入使用、行政许可申请人持明显伪造的联立公司房屋所有权证申请许可、而开办幼儿园安全条件未经有权机关认定、涉案房屋安全性存有疑问且相关民事诉讼均未能解决纠纷的情况下，认可联立公司有权申请行政复议，具有合法性与正当性。联立公司担心其所有的涉案房屋用于幼儿园园舍不符合国家卫生标准、安全标准，可能妨害幼儿身体健康或者威胁幼儿生命安全，其将承担《北京市房屋租赁管理若干规定》等法律规范所规定的不利后果，在请求东城区教委解决未果后，向东城区政府申请行政复议，具备行政复议申请人资格、具有行政复议申请权。

⑧李亚洲因诉被申请人海南省万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）房屋拆迁行政强制案【(2021)最高法行申917号，2021年2月6日】（文中简称案例18或海南李亚州案）与⑩李召博、海南省万宁市人民政府城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)再审审查与审判监督行政裁定书【(2021)最高法行申919号，2021年2月6日】（文中简称案例19或海南李召博案）相同，只是申请人不同，一个是李亚州、一个是李召博。

裁判观点：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“有利害关系的公民、法人或者其他组织”不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，“利害关系”一般也仅指公法上的利害关系，不包括私法上的利害关系。债权人的民事权益因行政机关对债务人所作的行政行为受损的，应优先选择民事法律途径救济解决，其直接针对行政机关对债务人所作的行政行为提起行政诉讼，因与被诉行政行为不具有公法上的利害关系，故不具有原告主体资格。具体到本案，李召博（李亚州）向惠泽公司购买的案涉房屋是惠泽公司在未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和施工许可证的情况下，非法占用林地建设的违法建筑，万宁市政府在强制拆除惠泽公司违法建设的案涉房屋时，李召博（李亚州）尚未入住该房屋，故万宁市政府对惠泽公司违法建设的案涉房屋实施的强制拆除行为与李召博（李亚州）没有公法上的利害关系。

2.其他最高院法官审理的有关公法上的利害关系判断8个案例裁判要旨归纳

①蒋易龙、张宾资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书(2018)【最高法行申5871号，2018年9月25日】（文中简称案例9或广西蒋易龙案）

裁判观点：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。一般而言，该“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，仅限于法律上的利害关系，由于行政诉讼系公法诉讼，故通常情况下，行政诉讼中法律上的利害关系，仅指公法上的利害关系，而不包括私法上的利害关系。所谓私法上的利害关系，通常指基于债权、债务关系而存在的利害关系，如果当事人对行政机关的发证行为是基于其与当事人存在债权、债务关系而请求撤销登记行为，通常不应予以支持。这里所述不具备行政法意义上的利害关系并不排除公民、法人或者其他组织享有合法的债权并通过其他途径寻求救济。具体到本案，蒋易龙等七人认为其因对案外人华美公司享有债权，故在其债权未得到保障的情况下，柳州市人民政府将华美公司名下的土地转移登记给第三人海联伟业公司侵犯其合法权益，故而提起本案行政诉讼。蒋易龙等七人以债权为基础请求撤销行政登记，显然不具有行政法上的利害关系。

②张锦宝与陕西省子长县道路运输管理所道路许可纠纷再审案【(2018)最高法行申9704号， 2018年11月29日】（文中简称案例10或陕西张锦宝案）与③强东宁与陕西省子长县道路运输管理所道路许可纠纷再审案【(2018)最高法行申9752号， 2018年11月29日】（文中简称案例11或陕西强东宁案）案情一样，只是申请人不同。

裁判观点：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由于行政诉讼属于公法上的诉讼，本条规定的利害关系一般仅指公法上的利害关系，除特殊情形或者法律另有规定外，不包括对债权等私法上权利产生的影响，私法上权利的救济一般应通过民事诉讼等途径实现。为此，《最高人民法院关于适用的解释》第十三条亦规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”具体到本案，张锦宝（强东宁）并非涉案行政许可行为的相对人，其通过与顺运公司签订承包合同的方式经营涉案货运车辆，该经营权利通过顺运公司履行合同义务的方式实现，行使经营权利遇到障碍时应通过民事诉讼等途径予以解决，子长县运管所在作出涉案行政许可时针对的是顺运公司，原则上无需考量张锦宝（强东宁）的利益，故张锦宝（强东宁）与被诉行政许可行为不具有行政法上的利害关系，其不具有本案原告资格。

③解风光、河北省唐山市路北区人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书【(2018)最高法行申6306号，2018年12月18日】（文中简称案例12或河北解风光案）；

裁判观点：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条规定不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织，均有权提起诉讼。所谓“利害关系”应限于法律上的利害关系，一般仅指公法上的利害关系。具体到本案，一、二审查明，解风光与卞来印签订的土地租赁《合同》第5项载明：“如遇国家征地或本村平改，乙方（解风光）不得无理要求，按照国家政策规定补偿的地上附着物、青苗费，土地补偿均归甲方（卞来印）所有，与乙方无关。”卞来印及其父亲卞景友分别于2013年7月22日和2013年4月25日领取了类别为青苗及附着物、安置费的补偿费用。权属归于卞来印、由解风光承租的土地被清除，是路北区政府实施土地征收中的相关行为。解风光承租期间受到的损失，其可通过民事途径救济。解风光现有证据不足以证明其与被诉行政行为有利害关系。

④咸丰县蕊华养殖专业合作社、咸丰县人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)再审行政裁定书【(2018)最高法行再194号，2018年12月27日】（文中简称案例13或湖北蕊华合作社案）

裁判观点：二审法院认为：本案的被诉行政行为是咸丰县政府对村属集体土地进行征收补偿的行为，蕊华养殖合作社并非该征收补偿行为的行政相对人，其对该行政行为提起诉讼，必须与其有法律上的利害关系。而且，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，也仅指公法上的利害关系，一般不包括私法上的利害关系。本案中，蕊华养殖合作社租赁农村集体土地进行经营因政府征收行为无法实现租赁合同目的系民事争议，首先应考虑选择民事诉讼途径解决，而不具有行政法意义上的权利义务关系。蕊华养殖合作社不具备原告诉讼主体资格。一审法院裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律、法规正确。蕊华养殖合作社的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。据此裁定驳回上诉，维持原裁定。最高院认为，实施征地时，申请人蕊华养殖合作社对涉案集体土地享有租赁期内合法的土地使用权，根据《土地管理法实施条例》第二十六条关于“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，其享有对涉案土地上的附着物获得补偿的权利，被申请人亦有义务支付被征收土地地上附着物补偿费。事实上，在征地实施过程中，行政机关对申请人作为被征收人的身份并无异议。故，申请人作为涉案土地地上附着物的所有人，有权主张其应得到的相应补偿，具有提起要求被申请人履行补偿职责之诉的原告资格。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第四款规定：“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”被申请人中认可其于2012年1月31日公布安置补偿方案，彼时申请人依据《蛋鸡养殖场协议》对涉案集体土地享有合法使用权，行政征收补偿法律关系已然形成，并不因若干年后租赁期限届满而消灭。

⑤谷福寿与江苏省南京市人民政府等其他行政管理纠纷再审案【(2019)最高法行申3593号，2019年6月27日】（文中简称案例14或江苏谷福寿案）

裁判观点：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，有权提起行政诉讼的主体包括行政行为的相对人和利害关系人。所谓“利害关系"，一般仅指公法上的利害关系，除非法律另有规定外，一般不包括私法上的利害关系。具体到本案，谷福寿以对江苏省高淳车辆制造厂享有债权为由，请求撤销原高淳县政府对高淳车辆制造厂资产处置作出的15号《会议纪要》，因原江苏省高淳县人民法院已于2000年12月27日作出（2000）高民破字第7号-4民事裁定，终结江苏省高淳车辆制造厂破产还债程序及未清偿的债权不再清偿，且根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，故谷福寿不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。

⑥郭家约与上海市虹口区人民政府行政强制及行政赔偿纠纷再审案【(2019)最高法行赔申519号，2019年6月29日】（文中简称案例15或上海郭家约案）。

裁判观点：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。此处的利害关系仅指公法上的利害关系，不包括反射性利益受到影响的公民、法人或其他组织，也即只有公法领域的权利和利益受到行政行为影响，存在当事人受到损害的可能性，才与行政行为具有法律上的利害关系，形成行政法上的权利义务关系，才具有原告主体资格，方可提起行政诉讼。具体到本案，案涉房屋系超期未拆的临时建筑，属违法建筑。郭家约作为该违法建筑的承租人，并非虹口区政府作出的强制拆除违法建筑决定的直接行政相对人。其基于房屋租赁合同民事关系而产生的损失，应另行主张。

⑦刘亚波、黑龙江省齐齐哈尔市泰来县人民政府再审审查与审判监督行政裁定书【(2019)最高法行申14001号，2019年12月19日】（文中简称案例17或黑龙江刘亚波案）

裁判观点：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。“有利害关系的公民、法人或者其他组织"，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，所谓“利害关系"应限于公法上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织，除法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。具体到本案，刘亚波通过购买取得原建设路市场一处高间的使用权，并非取得该高间的所有权及相应的土地使用权。在百花购物中心营业厅项目改造完成后，刘亚波接收了相同面积的商铺对外出租经营，刘亚波与百花公司之间形成了民事上的权利义务法律关系。百花公司通过土地使用权出让方式取得案涉土地使用权,泰来县政府对百花公司作出建设用地批复,该建设用地批复与刘亚波无利害关系。

汇编者简介

郑太福，一级律师，现为湖南罡翅律师事务所主任。现兼任：湖南省人民政府行政复议委员会专家委员、湖南省法学会程序法学研究会副会长、长沙市人大常委立法咨询专家、湘潭市人民政府法律顾问、永州市人民政府法律顾问团队负责人、湖南湘江新区法律咨询专家库成员、鲁山县人民政府首席法律顾问、湖南省律协公司法律事务专业委员会委员、长沙市律协行政法律事务专业委员会委员、湖南科技大学兼职教授、湖南师范大学法学院长沙校友会副会长等。现主攻:①企业及其股东董事经理商事、行政、刑事诉讼与非诉；②行政主体法律顾问（行政协议、立法、决策及执法、复议、诉讼）；③涉土地的商事、行政、刑事诉讼与非诉。

郑太福，原为湖南警察学院法律系副教授、特聘教授。曾为：湖南省人民政府行政复议咨询委员会首届委员，中国保监会湖南监管局及中国银保监会湖南监管局法律顾问，湖南大学法学院兼职硕导（2019.7-2024.6），湖南罡翅（耀银）律师事务所主任（2007.4-2022.1）、合伙人管委会主任（2022.1-2025.1）。从事法律实务工作20多年，从事法律实务同时不忘法学法律研究，公开发表论文30多篇，其中20多篇均为实务性研究成果。联系方式13307489548

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注：本文于2025年5月14日首发于“太福行政争议实务”，

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