最高院有关“公法上的利害关系”行政裁判观点归纳研究（下）

1.明确了行政复议和行政诉讼中的利害关系性质限于公法上的利害关系。该种利害关系性质的界定排除了私法上的利害关系。正如案例1中本院认为指出，“所谓利害关系仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织（以下统称当事人）。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。”即使存在私法上的利害关系，也必须由法律另有规定或特殊情形。

首先，本次收集汇总的19件最高院案例中，唯有2件案例最高院本院认为中没有明确提及公法上的利害关系，但其二审法院均明确采用公法上的利害关系表述。一件为2018年8月31日，王晓滨担任审判长、耿宝建担任审判员裁定的福建徐丽华案【(2018)最高法行申4747号】；一件为2018年12月27日，李广宇、阎巍、仝蕾为合议庭判决的湖北蕊华合作社案【(2018)最高法行再194号】。该两件案例二审法院均明确了采用保护规范理论来判断是否存在公法上的利害关系。前者福建省高院采用“江苏刘某明复议案即案例1”的公法上的利害关系裁判观点，以被诉行政征收行为对象为金燕公司的房地产，认定金燕公司为被诉行政征收行为的行政相对人，并依据保护规范理论，认定金燕公司股东徐丽华等5人与被诉行政征收行为不具有行政法上的利害关系。后者湖北省高级人民法院二审认为：“本案的被诉行政行为是咸丰县政府对村属集体土地进行征收补偿的行为，蕊华养殖合作社并非该征收补偿行为的行政相对人，其对该行政行为提起诉讼，必须与其有法律上的利害关系。而且，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，也仅指公法上的利害关系，一般不包括私法上的利害关系。本案中，蕊华养殖合作社租赁农村集体土地进行经营因政府征收行为无法实现租赁合同目的系民事争议，首先应考虑选择民事诉讼途径解决，而不具有行政法意义上的权利义务关系。蕊华养殖合作社不具备原告诉讼主体资格。”  

然而，呈现戏剧性变化的是，前者最高院采纳了福建省高院“不具有公法上的利害关系”裁判分析观点，后者最高院并未采纳湖北省高院“不具有公法上的利害关系”裁判分析观点。后者最高院审理认为：“再审申请人于2008年与咸丰县高乐山镇杨泗坝村委会签订《蛋鸡养殖场协议》，约定再审申请人租用该村集体土地10亩，租赁期限为10年。2012年底启动再审申请人所租赁集体土地的征收，再审被申请人实施征地时，再审申请人对涉案集体土地享有合法使用权，根据《土地管理法实施条例》第二十六条关于‘地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有’的规定，其享有对涉案土地上的附着物获得补偿的权利，再审被申请人亦有义务支付被征收土地地上附着物补偿费。……。再审申请人作为涉案土地地上附着物的所有人，有权主张其应得到的相应补偿，具有提起要求再审被申请人履行补偿职责之诉的原告资格。一审和二审法院以再审申请人与本案征收补偿行为不具有利害关系为由裁定驳回其起诉，适用法律错误，本院应予纠正。”

其次，该19件案例，最高院明确支持“申请人或原告与被诉行政行为具有公法上的利害关系”的案例有2件。一件为案例16即北京联立公司诉北京市东城区政府复议案【(2019)最高法行申293号】；一件为案例13即咸丰县蕊华养殖合作社诉咸丰县政府行政补偿案【(2018)最高法行再194号】。案例16，最高院不仅支持一二审法院认定具有公法上的利害关系的判断，而且明确指出“联立公司作为出租房屋的实际所有权人，并不当然具有请求复议机关或者人民法院受理其撤销行政许可的权利。”但北京联立公司作为涉案幼儿园建筑的法律责任主体，因东城区教委颁发的办学许可未审查房屋权属及安全隐患问题，可能因违法出租导致其承担公法上的不利后果（如行政处罚等），最终认定“北京联立公司与办学许可行为存在公法上的利害关系，撤销东城区政府驳回复议申请的决定，要求重新审查。”案例13已如前述，在此不再赘述。其余多数案例中，最高法院驳回再审的主要原因为申请人主张的权益基于私法关系（如债权、租赁权、股东权益），或权益属于反射性利益（如普通债权人无优先受偿权），法院认为均不符合公法上的利害关系要求。

2.明确了保护公民、法人和其他组织的“合法权益”范围限于主观公权利。

首先，主观公权利指的是公法领域权利和利益。公法领域权利和利益，就排除了民商事法或习惯法上的权益。正如案例1即参考案例裁判要旨中指出，“只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人”，才可能进入到行政复议和行政诉讼救济的门槛。正如该案例1中本院认为指出，“当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益”。

其次，主观公权利并非仅指文义上的理解权益，实际上也包括实体法上公法义务及责任。其他18件案例并未涉及这一点，唯有案例16即北京联立公司复议案【(2019)最高法行申293号】涉及。案例16中，联立公司，对承租其房屋申请幼儿园办学、北京市东城区核发办学许可的行政行为，原则上不具有行政复议权或诉权，即不具有许可实体法及其法律规范体系保护的主观公权利。正如最高院在审理本案时认为“通常情况下，之所以不宜承认房屋所有权人对涉出租房屋行政许可的复议申请权或者诉权，是因为所有权人已经通过民事租赁协议方式处分了其房屋的使用权能。如其不同意承租方使用租赁房屋的方式，可以解除协议或者提起民事诉讼，而无通过行政诉讼请求撤销行政许可的必要性。因为行政机关的许可行为一般并不会侵犯房屋所有权和使用权。一审判决认为‘东城区教委作出的涉案办学许可，涉及了涉案房屋的产权，对联立公司的合法权益产生了相应影响，因此联立公司与涉案办学许可之间存在利害关系’，其行政复议申请就应当受理的论证，并不完全成立。”但最高院在该案审理中，却突破了“行政机关的许可行为一般并不会侵犯房屋所有权和使用权。”这一观点，却间接地或转致适用有关房屋租赁的实体法律规范，将房屋租赁实体法律规范要求：房屋须经竣工验收确保安全才能交付使用、否则，将面临承担行政法律责任的，也视为当事人的主观公权利的范畴，突破了文义上“主观公权利即公法领域权利和利益”的范畴。其实任何房屋租赁都会涉及这一点，但最高院在该案例中却并未指出这一点，相反却一再强调租赁房屋办幼儿园的安全是特殊要求，似乎其他房屋租赁不强调安全是的。更重要的是，最高院在适用实体法及其法律规范体系也突破了许可实体法及其法律规范体系的要求，转而关联间接适用了房屋租赁的实体法律规范要求。正是因为关联适用了房屋租赁法律规范，导致联立公司违反租赁法律规范规定的公法上的义务，可能承担未来的行政处罚等不利后果。

3.明确了合法权益中“法”的理解识别和适用范围（主观公权利认定依据）

首先，该19个案例均明确“法”限于行政实体法及其法律规范体系应予考虑的。正如案例1江苏刘某明复议案裁判要旨中指出，“只有行政行为作出时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护当事人诉请保护的权利或法律上的利益，……”。正如案例1中本院认为指出，“即使当事人所主张的权益客观存在，也可能会间接受到行政行为的影响，但因不属于行政实体法保护的权益，故并不会得到实体裁判支持，原告最终仍然只能承担不利的后果。申言之，即使法院认可其原告主体资格，受理其起诉，因其所诉请保护的权益并不会在诉讼中得到保护和尊重，其起诉也就丧失了必要性，不具备诉的利益；因而不承认其原告主体资格，也并不会侵犯其任何权益。”

其次，行政实体法及其法律规范体系具体包括直接关联的法律、法规、规章等，有时也扩大到规范性文件。综合分析该19个案例，唯有案例1即江苏刘某明复议案【（2017）最高法行申169号】和案例16即北京联立公司复议案【(2019)最高法行申293号】明确适用地方规范性文件。案例1明确适用了江苏省发改委发布的《江苏省企业投资项目备案暂行办法》（2008年6月20日实施）；案例16最高院审理时明确适用了《设立民办学前教育机构（标准规模幼儿园）》、《<北京市民办中小学、幼儿园管理暂行规定>实施细则》、《北京市幼儿园、托儿所办园、所条件、标准（试行）等三个地方规范性文件。至于是否包括行政协议、政府会议纪要、行政允诺、先前行为等，该19件案例未提及到，在此不再展开，容于另文研究。

再次，行政实体法及其法律规范体系一般仅指与特定行政行为直接关联的，特殊也适用间接关联的实体法律规范等。该19件案例中18件案例均适用被诉行政行为直接关联的实体法律规范及其体系来考察认定当事人与被诉（被复议）的行政行为之间是否存在公法上的利害关系。如案例1，仅直接适用项目投资核准备案的法律规范，认定刘某明土地承包经营权与项目投资核准备案行政行为不具有公法上的利害关系。又如，案例2即上海周婵琼复议案【(2017)最高法行申4298号】仅适用房屋初始登记直接关联的实体法律规范，否认后来的房屋购买者周婵琼与被诉的房屋初始登记行为存在利害关系；案例3即上海刘英超复议案【(2017)最高法行申4295号】也是如此。其他相关案例不再列举。这里唯有案例16即北京联立公司复议案【(2019)最高法行申293号】不仅适用与办学许可行为直接关联的许可实体法律规范，也适用了与许可间接关联的房屋租赁实体法律规范及其体系；正如案例16中本院认为：“适用保护规范理论来判断行政复议法与行政诉讼法所规定的“利害关系”时，对保护规范理论所指称的法律规范的识别、援引和适用，既要参酌本行政管理领域的直接适用的法律规范，也要参酌相关领域的间接适用、潜在适用的法律规范；……。”其他亦如前述。

4.明确了合法权益（主观公权利）保护的时效性：即行政行为作出时的行政实体法及其法律体系应予保护的权益。换句话说，当事人合法权益依整个行政实体法及其法律体系应予考量的，但此时行政机关作出行政行为所依据的行政实体法及其法律体系未予考虑，就不具有保护的时效性，即保护的时机不成熟。即使当事人权益依法属于行政实体法律及其法律体系应予保护的，但不是此时该行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律及其法律体系应予考虑的，即不是该阶段行政行为所考虑的，也无法赋予当事人对该行政机关作出的行政行为行政复议或行政诉讼的资格。该19件案例均不同程度地反映了这一点。司法实践中，综合该19件案例，按照公法上的利害关系标准，具体在判断当事人合法主观公权利保护时效性时应注意四点。

其一，当事人享有合法权益属于公法领域权利和利益。不属于依法享有的主观公权利无需考虑时效性问题，此为前提，如基于民商事法律关系产生的依法应予保护的私法权益和依经济法规定享有的反射性利益，就无需考虑时效性，该19件案例中绝大多数均不属于依法享有主观公权利的。

其二，当事人依法享有的主观公权利恰好是被诉行政主体作出行政行为时应予考量或保护的。该19件案例中仅有2件案例符合此种情形。一件为案例13即湖北蕊华合作社案【(2018)最高法行再194号】；一件为案例16北京联立公司复议案【(2019)最高法行申293号】。其他案例均未支持，有的不符合时效性要求；有的无需考虑时效性问题，如有的是私法权益、有的是后续产生的权益（具体见下表六）。

其三，当事人依法享有的主观公权利不是此时行政行为应予考量的、其应在后续其他行政行为作出时予以考量。该19件案例中也有2件案例符合。一件为案例1江苏刘某明复议案：刘某明土地承包权依土地管理法等规定，是在征地决定行为作出时应予考虑的，而征地决定行为显然不是张家港市发改委作出的，张家港市发改委作出建设项目核准备案行为无需考虑刘某明土地承包权。显然，刘某明主张的土地承包权依法虽属于主观公权利，但却不属于此时项目核准备案行为所应予保护的，不符合合法公权利保护时效性的要求。另外一件为案例4浙江关卯春等复议案【(2017)最高法行申4361号】裁判理由指出：“关卯春等193人诉请保护的环境利益，虽然值得进行司法保护，但城乡规划部门核发选址意见书无需考虑其环境利益，关卯春等193人主张的环境利益保护问题，只能通过环保部门在对建设项目环境影响报告书进行审批时予以考量。虽然城乡规划部门核发选址意见书可能为后续相应的建设许可，环境影响评价许可等及后续的实际开工建设创造条件，但关卯春等193人以环境利益受到侵犯为由，起诉城乡规划部门核发选址意见书，不具有原告主体资格。”

其四，当事人依法应予保护的主观公权利，并不因事后主观公权利产生的基础私法关系消灭而受影响。该19件案例中仅有案例13湖北蕊华合作社案【(2018)最高法行再194号】符合。案例13虽采用案例1中公法上的利害关系保护规范标准，但蕊华养殖合作社（地上附着物）征收补偿权益并不因事后土地租赁合同关系消灭而受到影响。最高院在该案审理时认为：“实施征地时，申请人蕊华养殖合作社对涉案集体土地享有租赁期内合法的土地使用权，根据《土地管理法实施条例》第二十六条关于“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，其享有对涉案土地上的附着物获得补偿的权利，被申请人亦有义务支付被征收土地地上附着物补偿费。……彼时申请人依据《蛋鸡养殖场协议》对涉案集体土地享有合法使用权，行政征收补偿法律关系已然形成，并不因若干年后租赁期限届满而消灭。”据此最高院撤销一二审法院裁定，彻底否定了一二审法院关于蕊华养殖合作社与土地征收不具有利害关系的判断。

综上，需要特别说明的是，虽都采用公法上的利害关系判断主观公权利保护时效性是否存在，但有2件案例案情基本相同、结论完全相反，可见，最高院法官在适用保护规范理论时，具体认识仍有差异。一件为案例13，在此不再赘述，亦如前述；一件为案例6即浙江黎明复议案【(2018)最高法行申3102号】 。案例6中，最高院不支持土地征用审批时应予考虑土地上建筑物及附属设施所有权人的权益，即黎明享有土地上建筑物及附属设施所有权人的权益与征地批复不具有公法上的利害关系。最高院（耿宝建等）在浙江黎明复议案审理中认为“浙土字[1999]0201号审批意见系对集体土地性质进行变更，该集体土地的所有权人以及承包经营权人与该行为有公法上的利害关系，再审申请人黎明只是与村委会签订了租赁协议，可以在协议期限内使用租赁土地，但与征地批复并无法律上的利害关系。其主张对地上建筑物及附属设施的补偿亦可在征地补偿程序中解决。”最高院关于该案的观点，是否基于地上建筑物及其附属设施当然为违法建筑考虑，案中并未指出，汇编者不得而知。最高院关于该案的观点，汇编者认为不符合当时有效的《土地管理法》（1998年修正）第二十六条（即土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。）规定，申请人黎明享有集体土地合法使用权虽是债权性质，虽与土地补偿没有公法上的利害关系，但其地上建筑物及附属设施仍归其所有，理应与征地批复有公法上的利害关系。汇编者这一观点与案例13即同年最高院湖北蕊华合作社案【(2018)最高法行再194号】裁判观点相吻合，此前已论述，在此不再赘述。

5.明确了合法权益保护的特定化：即行政行为作出时的行政实体法及其法律体系应予保护当事人的独特权益而非反射性利益。换句话说，明确了合法权益的特定化，排除了反射性利益的保护，更排除了基于公共利益而非为了自己的独特利益进行复议或诉讼保护。正如案例1中本院认为指出，“对于仅具有反射性利益，而非法律上权益的当事人而言，也不能以被诉行政行为被作否定性评价后，可能会间接有利于保护其所主张的权益为由取得原告主体资格。”案例1中本院认为进一步指出，“行政诉讼首要以救济原告权利为目的，因此有权提起诉讼的原告，一般宜限定为主张保护其主观公权利而非主张保护其反射性利益的当事人。”反射性利益主要存在消费者权益保护法、环境保护法、价格法、税法、土地管理法等经济法领域，由于社会缺位而赋予公民、法人和其他组织为了维护社会公共利益的权利，如投诉举报权。因而，按照此观点，申请人或原告（文中简称当事人）想获得行政复议或行政诉讼救济，就必须当事人需要提供证据证明其存在与普通公民、法人和其他组织不同的独特的权益，且该种权益受行政实体法律规范所保护，并存在为被诉行政行为侵害的可能性。正如案例1中本院认为进一步指出，“因而，在行政机关不依法处理投诉举报事项等行政不作为引发的诉讼中，认可因自己法律上的权益受侵害而投诉举报的当事人的原告主体资格，就比认可因公共利益受损而投诉举报的当事人的原告主体资格，更具有正当性。”当然，这种观点在司法资源有限的情况下，值得肯定；但随着社会发展，大社会格局完全形成，维护社会公共利益的公益诉讼无法完全负担的情况下，也值得思考。

总结分析该19件案例，行政行为作出时对合法权益的特定化判断，本质是探究行政实体法是否将特定权益纳入保护范围。司法实践中一般通过以下步骤裁量：第一步，识别涉案权益性质：区分公法权益、私法权益、反射性权益。第二步，检索关联法律规范：确定行政机关作出行政行为时依据的实体法，分析其是否要求保护该权益。 第三步，综合法律规范体系：考察间接相关法律（如案例中安全、环保法规）是否隐含保护义务，本步骤相对困难，行政机关作出行政行为时检索间接的相关法律时“间接到何种程度或范围”确实是一大难题。第四步，判断权益时点与因果关系：权益须在行政行为作出时已存在且可能性损害；本步骤也相对困难，可能性损害中“可能性”如何把握，是理解为现实的可能性还是未来的可能性，是理解为将来必然发生的还是将来发生具有不确定性。如案例16北京联立公司复议案中，联立公司作为出租房屋的实际所有权人与北京市东城区教委颁发办学许可行为之间显然属于间接的法律上的利害关系，即东城区教委颁发办学许可时是形式审查房屋安全问题还是实质性审查房屋安全问题，即使履行实质性审查教委是否有能力有职责做到。还有教委是否能实质审查房屋所有权证的真实性及其证载用途问题，形式审查房屋所有权证，是否就一定认定房屋符合建筑法上安全标准和用途等等，是否还需要进一步审查房屋用于办学的安全问题或者说这本身不是审查房屋所有权证本身的问题，因为房屋所有权取得本身就说明符合建筑安全规范，否则也无法取得房屋所有权证。正如案例16中本院认为指出：“因此，在行政行为必然或者极有可能给当事人造成不利影响，减损当事人权益的情况下，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便将法律保护的利益扩大到值得法律保护且需要法律保护的利益，从而认可当事人与行政行为存在利害关系，并承认其复议申请人资格和诉讼原告主体资格，以更大程度地监督行政机关依法行政。”

6.明确了因果关系即当事人合法权益受到行政行为的可能性损害。

首先，总结该19件案例，最高院在判断“合法权益受行政行为可能性损害”时，较为严格遵循“保护规范标准”。该保护规范标准，通过分析总结该19个案例，基本需要遵循以下小标准：其一，保护规范理论：依行政实体法及其法律规范体系是否明确要求保护申请人或原告主张的权益。其二，权益性质划分：区分公法权利、私法利益、反射性利益，后二者不在行政诉讼保护范围内。其三，行政行为阶段：不同阶段的行政职责分工影响权益保护的关联性，前述的案例1即江苏刘某明复议案【(2017)最高法行申169号】、案例4即浙江关卯春等复议案【(2017)最高法行申4361号】、案例6即浙江黎明复议案【(2018)最高法行申3102号】等即是如此。其四，权益合法性：非法权益（如违法建筑使用权）不受公法保护。案例18即海南李亚州案【(2021)最高法行申917号】与案例19即海南李召博案【(2021)最高法行申919号】均采用该种观点，具体为“李召博（李亚州）向惠泽公司购买的案涉房屋是惠泽公司在未申请办理用地手续、未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和施工许可证的情况下，擅自改变林地用途、非法占用林地建设的违法建筑，该违法建筑依法不受法律保护。”其五，损害并不一定是现实的，而是可能性的。该19件案例中最高院明确指出可能性损害存在的是案例16北京联立公司复议案【(2019)最高法行申293号】。该案例却赋予了出租房屋实际所有权人联立公司对办学许可行为的行政复议权，原因在于涉案办学行政许可包含办学场地安全的特殊要求，也因办学行政许可法律关系存续可能导致联立公司事后受到不利影响，即联立公司担心其所有的涉案房屋用于幼儿园园舍不符合国家安全标准，可能妨害幼儿人身安全，其将承担《北京市房屋租赁管理若干规定》等法律规范所规定的不利后果。当然，该案并未因办学许可法律关系存续导致联立公司受到实际不利后果，也就是说，出租房屋实际所有权人并未因房屋租赁存在问题受到实际的处罚。从该案例可知，可能性损害的核心在于所要间接关联的实体法（租赁法律规范）规定，而非实际损害是否存在。该种观点对“实际影响论”判断利害关系产生了很大挑战。

其次，案例1江苏刘某明复议案例并未明确分析“可能性损害”判断，导致实践中对保护规范标准把握不一致。案例1江苏刘某明复议案例【(2017)最高法行申169号】裁判要旨虽指出“只有主观公权利，……受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，……，才有资格提起行政诉讼。”但该案例裁定全文并未明确分析这种可能性是否存在，只分析张家港市发改委项目审批行为作出时，依据作出时项目审批的行政实体法及其法律体系判断，无需考虑个别土地使用权人即刘某明土地承包权人的利益，进而直接判断“项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，其以项目审批行为侵犯其土地使用权或者房屋所有权为由，申请行政复议或者提起行政诉讼，并不具有申请人或者原告主体资格。具体到本案中，张家港市发改委作出823号通知即使涉及刘广明依法使用的土地，刘广明也不能仅以影响其土地承包经营权为由申请行政复议。”不管怎样，刘某明土地承包权益依土地管理法、农村土地承包法等规定，肯定属于主观公权利，是否受到发改委项目审批行为的可能性损害虽未明确分析直接指出，但该案例【本院认为指出，即“发展改革部门在作出项目审批行为时，也就无需审查项目用地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜，无需考虑项目用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。”】间接指出了征地拆迁、补偿安置可能损害当事人合法权益。本人认为结论尚可、但分析还不够，还需要进一步分析该种审批行为形成的行政法律关系，是否必然导致将来的建设项目用地预审、批复或征地决定作出，正如前述案例1中本院认为指出，“因而当事人主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，原则上对于事后形成的权益或者已经消失的权益，当事人无权提起诉讼，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律有特殊规定。”

7.明确了主观公权利即公法领域权利和利益认定依据的判断方法。

首先，坚持行政实体法的整体判断，强调“适用一个法条，就是在运用整部法典”。江苏刘某明复议案例【(2017)最高法行申169号】和北京联立公司复议案【(2019)最高法行申293号】裁判理由均明确强调了这一点。前案最高院认为中指出“对行政实体法某一法条或者数个法条保护的权益范围的界定，不宜单纯以法条规定的文意为限，以免孤立、割裂地“只见树木不见森林”，而应坚持从整体进行判断，强调“适用一个法条，就是在运用整部法典”。后案最高院认为中指出“判断联立公司与涉案办学许可是否存在法律规范保护的权益，是否应当承认其申请人资格并认可其复议申请权，除应参酌有关幼儿园设立许可领域法律规范，还应参酌房屋租赁领域法律规范。所谓‘适用一个法条，就是在运用整部法典’。”

其次，在依据法条判断是否具有利害关系存有歧义时，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断。具体到19个案例，唯有案例16北京联立公司复议案【(2019)最高法行申293号】给出较为具体判断。案例16具体是这样判断“出租房屋的实际所有权人与案涉办学许可行为存在利害关系”。第一步，寻找办理学前教育幼儿园许可的直接实体法规范。根据《幼儿园管理条例》、《北京市民办中小学、幼儿园管理暂行规定》、《<北京市民办中小学、幼儿园管理暂行规定>实施细则》、《设立民办学前教育机构（标准规模幼儿园）》、《北京市幼儿园、托儿所办园、所条件、标准（试行）等法规、规章、规范性文件的规定，办学许可要求场所具备“房屋产权清楚，无安全隐患，有租用期或使用期限不低于3年的租用协议”等条件。据此，教育部门在审批办园许可时需审查房屋产权及安全性。只要教育部门审查具有合法取得的房屋所有权证及适合办园的场所用途，一般不会涉及出租人即房屋所有权人的利益，即使涉及，一般由出租人通过解除租赁协议或者提起民事诉讼，而无通过行政诉讼请求撤销行政许可的必要性。正如最高院在审理该案时认为的那样，即“通常情况下，之所以不宜承认房屋所有权人对涉出租房屋行政许可的复议申请权或者诉权，是因为所有权人已经通过民事租赁协议方式处分了其房屋的使用权能。如其不同意承租方使用租赁房屋的方式，可以解除协议或者提起民事诉讼，而无通过行政诉讼请求撤销行政许可的必要性”。故而，教育行政机关的办学许可行为一般并不会侵犯出租人的房屋所有权，法院一般也不会认为出租房屋的所有权人与行政许可行为有利害关系。但本案的特殊性在于申请许可时所依据的房屋所有权证显系伪造，不具备取得房屋所有权证的条件：“即申请作为园舍的房屋未经竣工验收备案、无法取得房屋所有权证、也本不应投入使用，房屋安全性能是否符合办园条件尚需专业认定”，因而，根据办学许可相关的直接实体法律规范，判断出租房屋的实际所有权人与办学许可行为之间具有公法上的利害关系存疑时，需要进一步考虑房屋租赁等间接关联实体法律规范进行判断。当然，教育行政部门审查到何种程度，本案并未明确提及，这也是汇编者前文论述“可能性损害”时提到的难点之一，容于另文探讨。第二步，寻找并参酌房屋租赁的关联法律规范体系。本案法院结合《城市房地产管理法》、《商品房屋租赁管理办法》、《北京市房屋租赁管理若干规定》等规定，若未竣工验收或存在安全隐患的房屋被用于办学，房屋权利人可能因违反房屋租赁规定承担行政责任。行政机关在许可时须考虑上述规范对房屋权利人的约束。具体到本案，最高院认为“参酌《北京市房屋租赁管理若干规定》（即第十六条规定：出租房屋的安全由房屋所有人负责。房屋承租人应当对其使用行为负责。）有关出租存在建筑安全隐患的房屋将受到行政处罚的规定，联立公司作为涉案房屋实际所有权人，其名下未经竣工验收备案的房屋被用于开办幼儿园可能将直接面临处罚后果。这种不利的处罚后果使得认可联立公司对许可行为的复议申请权和诉权，更具合法性与正当性。”第三步，再行考虑立法宗旨与行政行为目的、性质和内容（条件）。办学许可涉及公共安全，立法宗旨要求严格审查场所条件，教育部门作出办学许可行为尤其是幼儿园办学许可时，必须考虑幼儿园场所的安全。未经竣工验收合格的房屋作为幼儿园办学场所，安全性无法保障。联立公司作为房屋实际所有人，其权益与许可行为（防止安全隐患、保障房屋合法使用）之间具有相关性。

综上，作为出租房屋的实际所有权人，并不当然具有请求复议机关或者人民法院受理其撤销行政许可的权利；但在出租房屋所有权人与行政机关的办学行政许可行为是否具有法律上的利害关系存疑时，法院根据保护规范理论，从办学行政许可立法宗旨要求的安全性和办学许可行为的目的、条件入手，间接关联适用了租赁房屋的相关规定，显然扩大了教育行政部门办学许可行为（房屋本身是否安全问题应是建设行政部门着重考虑的）应予考虑保护的合法权益。该合法权益即主观公权利更多地是从间接关联租赁法律规范所规定的责任条款（负面不利规定）考量的，即使是租赁房屋目前也应是住建部门履行职责的范围，让教育行政部门在作出办学行政许可时着重考虑确实是比较困难的问题，但在法治政府和法治社会建设的今天，保护当事人合法救济权益，本案做法显然是正确的，当然，这也反映保护规范理论在丰富复杂社会实践中运用的缺憾。实践中，对于特定行政主体作出特定行政行为时如何考虑申请人或相关利害关系人的利益是一大难题，尤其是在适用“保护规范理论”成为法院判断“利害关系”的主流重要标准时更是难题，当然，这也从另一层面反映判断“申请人或原告与被复议或被诉的行政行为有利害关系”标准应该不仅限于“保护规范标准”。这从本文“余论”可以看出，最高院判断法律上的利害关系案件有近1000件案例。

8.强调个案中行政实体法未明确需要保护权益的扩张限度及其方法。

首先，案例1江苏刘某明复议案裁判理由明确了扩张限度及其方法，但并未具体化到本案。案例1【(2017)最高法行申169号】虽明确指出“个案中对法律上利害关系，尤其是行政法上利害关系或者说行政法上权利义务关系的扩张解释，仍不得不兼顾司法体制、司法能力和司法资源的限制；将行政实体规范未明确需要保护、但又的确值得保护且需要保护的权益，扩张解释为法律上保护的权益，仍应限定于通过语义解释法、体系解释法、历史解释法、立法意图解释法和法理解释法等法律解释方法能够扩张的范围为宜。”但却并未完全具体化到本案，本案仅根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《中央预算内直接投资项目管理办法》、《政府核准投资项目管理办法》、《江苏省企业投资项目备案暂行办法》等有关投资的直接实体法规定，否定“项目投资建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人即刘某明土地承包权与投资项目核准备案行为有利害关系”。

其次，案例16北京联立公司复议案中较为成功地运用了“体系解释、立法意图解释、法理解释”方法扩张当事人应予保护的合法合理利益的限度。北京联立公司复议案扩大了办学许可行为作出时需考虑出租房屋的实际所有权人联立公司的利益，即不局限于许可机关是否需保护所有权人的直接利益，而是结合其对后续风险的责任，将权益保护范围扩展到“需保护的合理利益”，即使行政程序未要求其明示参与。其一，体系解释：法院关联办学许可行政实体法与房屋租赁规范，综合正向（权利）与反向（责任）规范。即办学许可的直接实体法规范虽未直接规定需要保护出租房屋所有权人的权益，但通过参酌关联租赁法律规范的负面规定（责任条款），法院指出法律禁止使用存在安全隐患的房屋开办幼儿园，且出租此类房屋将导致所有权人承担公法上的不利后果（如行政处罚）。其二，立法意图解释：强调办学许可行政立法宗旨与行政许可行为的目的是保障公共安全，尤其是保护办学安全、涉及每个幼儿的身体健康和生命安全。其三，法理解释：提出“未明示当事人即出租房屋实际所有权人”的合法参与地位，避免机械限缩权益保护范围。正如案例16中本院认为指出：“一、关于‘未明示当事人’与行政行为是否具有‘利害关系’的判断问题。从形式上看，出租房屋的所有权人在承租人利用房屋申请行政许可（类似本案的办学许可）程序中，并非许可机关的直接相对人，也非设立许可的法律规范需要保护、考虑和听取意见的对象，房屋所有权人自身似乎无任何实体权益、程序权益甚至参与权益需要保护。但从实质上看，出租房屋的所有权人根据法律规范要求提供房屋所有权证、并作为房屋租赁协议的合同相对方，已经以提交房屋所有权证和签订租赁协议等法律文件的方式参与到行政许可程序。行政机关基于行政高效便利原则，不要求所有权人到申请现场、不要求其在相关申请表格上签署同意使用意见，系因通过房屋所有权证件和租赁协议已经能够判断所有权人同意合理使用房屋的意见。因此，房屋所有权人虽从形式上并非行政许可相对人，但实质上仍属‘未明示当事人’，其与许可行为也应存在‘利害关系’，也应具有行政复议申请人资格。”

（一）最高院19个案例有关“公法上的利害关系认定”呈现出的不足

1.保护规范理论适用的不一致性。首先，就19个案例来说，案例中对同一理论的解释存在差异。例如，案例13即湖北蕊华合作社案（支持）与案例6即浙江黎明复议案（驳回）中，类似事实（涉及地上附着物补偿权益）因不同法官对实体法保护范围的解释分歧，导致结论矛盾，这表明该理论运用缺乏统一标尺。其次，主观公权利范围标准模糊。对“法”的界定，如是否包含间接关联法律，间接关联到何种程度及范围存在争议，标准不一；权益性质，如私法权益向公法的转致也存在争议。如案例16即北京联立公司复议案中，房屋租赁安全规范被纳入考量，而其他类似案件中则拒绝此类扩张，这里牵涉到关联实体法律规范及其体系的寻找及参酌。

2.可能损害“可能性”的裁量标准不一。对“可能性损害”的判断缺乏明确的客观标准。如案例16，以未来可能受行政处罚为由支持利害关系，实际上并未发生。而其他案件中，如案例1江苏刘某明复议案、案例4浙江关卯春等复议案，类似潜在损害则被否定。

3.扩张解释的界限不明确。尽管提出需通过法律解释方法扩充权益保护，但实践中对扩张限度（如“关联法规范体系”的边界）欠缺具体指引，导致个案法官自由裁量权过大，裁判结果波动。同时也对法官法律素养要求极高，在怕办错案的今天，法官能动性与主动性确实是非常大考验。

4.程序性权益保护的疏漏。程序法规范（如听证权、陈述权）在认定利害关系时未被充分重视。案例16北京联立公司复议案中仅指出“既要看法律规范保障的权利（实体权利、程序权利、参与权利等），也要看违反法律规范要承担的法律责任；”，但没有一件案例明确程序权利独立价值，除该19个案例外，最高院有支持程序参与权的独立价值的案例，如曾健案（(2018)最高法行申4091号），当然，这已超出该19个案例的研究范畴。

5.司法能力与资源限制的过度制约。个案需兼顾司法资源限制，但这一原则可能使法院在保护新兴权益时趋于保守，阻碍法律发展的与时俱进（如数据权益、环境权益等新型权益的认定受限）。

（二）完善最高院关于“公法上的利害关系认定”的建议

1.统一保护规范理论的适用规则。诚如前述，该理论在判断“申请人或原告与被复议或被诉的行政行为有利害关系”是主流的重要标准，但其所呈现出“心有余与而力不足”的局面，更需细化该理论应用步骤：明确以行政行为直接依据的实体法为基础，辅之以立法宗旨、行政行为目的等；再寻找与立法宗旨与行政行为目的关联的法律规范体系进行参酌，进一步考虑后续是否存在行政行为及后续存在行政行为是否能免除当事人可能面临的行政责任不利后果等等。并建立类案检索与参考机制，减少同案不同判。

2.确立可能损害“可能性”的判断标准。区分“现实可能”与“后续风险”，例如结合行政机关职责范围、行为影响链条的直接性及损害发生的概率（如法律法规明确提示的责任）综合判断。适时在人民法院案例库中引入新的案例判断“申请人或原告与被复议或被诉的行政行为有利害关系”标准，特别是当事人无法也不可能通过民事途径、来解决先前的行政行为（可以称之为事前适法行政）导致后续行政执法（如行政处罚、行政强制）行为所带来的行政责任的不利益。如北京联立公司复议案就是如此。还有在现实生活中大量存在安全生产许可证的单位，单位员工因其单位未能为其办理工伤保险而无法获得工伤保险待遇，进而申请撤销单位安全生产许可证的事例。因为根据《安全生产法》规定，单位必须为其办理工伤保险；再则，根据《安全生产许可证条例》第六条规定，单位申请主管部门颁发安全生产许可证，主管部门颁发安全生产许可证时须审查单位为职工办理工伤保险。事实上单位没有为全部职工办理工伤保险，导致职工工伤时无法获得工伤保险待遇，进而职工申请复议撤销单位安全生产许可证。

3.限定扩张解释的边界。以“法律解释方法能够覆盖的范围”为基准，要求法官在扩张时明确援引具体解释方法（如体系解释、目的解释），增强说理的透明度和可验证性。

4.强化程序权益的独立地位。若行政程序法规范明确要求行政机关考虑特定主体的意见（如听证权），即便实体权益不明确，亦可单独据此认定利害关系，保障当事人的程序参与权。只有程序是看得见的正义，没有程序呈现，实体结果再好，也无法监督行政机关依法行政，更无法实质性化解行政争议。当事人的很多问题均集中在行政机关在作出行政行为时或前，未能很好地遵循程序、也就不可能很好地听取当事人的意见，当事人作为人未得到尊重，很多矛盾就会爆发。有些争议程序到位了，即使实体结果不太好，争议可能也就没有了。

5.平衡司法能动性与克制性。在保护新兴权益时，通过典型案例或司法解释逐步明确标准（如环境权、数据权益的认定条件），尤其在美丽中国和数据时代的当下，更应发挥司法及行政的能动性和主动性，最高院和司法部制定可指导全国的具体标准和原则性规定，避免过度依赖个案裁量。

6.重视时效性权益的动态判断。区分行政行为作出时需考量的权益与后续阶段权益。若权益在行政行为后产生，需审查其是否因行政行为的持续影响而关联，尤其是先前行政行为持续可能影响后续行政执法行为带来的责任上不利益。先前行政行为不赋予利害关系人复议和诉讼权利，后续行政执法行为导致其承担责任就是必然的，此时也无法救济，即使赋予救济权利，对于当事人而言也仅是程序性、很难获得实体上不承担责任的质效。如案例16北京联立公司复议案，如果不赋予出租房屋所有权人对于承租房屋开办幼儿园办学许可有复议和诉讼权利，一旦有人举报行政机关查处或实际发生安全事故，作为出租房屋所有权人北京联立公司会承担房屋租赁不符合规定或对安全事故应负行政责任甚至刑事责任的法律后果。

最高院该19个案例（应该还有未统计完的）构建了较为系统的“公法上的利害关系”判断框架，贡献巨大。利害关系在整个法律体系中地位相当重要，也是非常难以理解的问题。但利害关系在行政复议法律规范和行政诉讼法律规范中地位不同，导致一审法院在审理、判断、认定利害关系时仍存在差异：该19件案例（见文中表五）中在认定原告与被诉行政行为不具有利害关系时，一审法院判决驳回原告诉讼请求的有4件案例，分别为案例1、2、3、6；一审法院裁定驳回起诉的有14件；还有1件案例即案例16认定原告与被诉行政行为具有利害关系时，一审法院判决撤销并重作。通观该18件案例，到底是适用裁驳还是判驳，最高院并未指出这一点。“利害关系”在行政复议法律规范中是受理条件：《行政复议法》第30条第1款第二项及《行政复议法实施条例》第28条第1款第二项将“申请人与被申请行政复议的行政行为有利害关系”规定为受理复议申请的条件之一。显然，《行政复议法》是将利害关系直接作为判断受理复议申请的法定条件，并与第30条第1款第一项的主体适格并列考量，行政复议法要求审查时不具有利害关系时，可决定不予受理或驳回复议申请等。而利害关系在行政诉讼法律规范中却是原告适格条件和起诉条件：正如本文（上）指出“《行政诉讼法》第25条及第49条是将利害关系作为评价行政相对人以外的其他诉讼参与人的诉讼主体资格要件并间接规定在起诉条件当中”，并未规定在受理条件和受案范围中。可见，两种利害关系显然法律规范表述各异：一个针对原行政行为，一个针对复议行为或和原行政行为；一个是受理复议申请要件，一个是判断主体资格要件（起诉条件）。正如最高院行政审判庭庭长王晓滨法官在《关于复议申请的两类程序性决定的司法应对》¹中及法答网问题回答时指出“但在司法实践中，不少法官陷入角色混乱，理由混同，同时审查复议机关和原行政机关，经常出现的问题是：将复议环节“利害关系”之表述机械地移至诉讼环节，去表述原告与被诉行为（两类决定即驳回复议申请决定和不予受理决定）没有利害关系，进而又说被诉行为对当事人权利义务不产生实际影响、不符合起诉条件等，将此作为裁驳理由实难经得起推敲。”

最后，本汇编者法学理论功底薄弱，加之未能将最高院有关“法律上的利害关系”认定的案例（如中国裁判文书网有944件、威科先行案例库有949件、北大法宝司法案例有930件，剔除重复的案例，三网案例不会少于950件）完全归纳分析完毕。故，本汇编者对最高院该19个案例归纳或分析仍有巨大不足甚至错误之处，欢迎各界前辈或同仁批评指正。您的批评指正是汇编者不懈努力的源泉（978845824@qq.com）。

参考文献

王晓滨 关于复议申请的两类程序性决定的司法应对 ，载《中国应用法学》2025年第2期

关联阅读：

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行政复议决定专题一 行政复议决定类型及其适用优先序初论

最高院有关“公法上的利害关系”行政裁判观点归纳研究（上）

最高院有关“公法上的利害关系”行政裁判观点归纳研究（下）

注：本文于2025年5月22日首发于“太福行政争议实务”，

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