【行政争议化解实务问答第2期】申请行政复议期限计算专题问答二

2024年1月1日实施《行政复议法》(文中简称新复议法)第二十条

第一款：公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道或者应当知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。

第二款：因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

第三款：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

该问题主要涉及对《行政复议法》第二十条第二款和第三款规定的理解。

首先，仅告知复议期限错误不构成未履行教示义务，不适用《行政复议法》第二十条第三款规定的一年复议期限。

行政机关在作出行政行为时，应当履行告知复议权利、复议机关和复议期限的义务（文中简称教示义务¹）。对于行政机关没有履行教示义务，导致行政相对人超过了60天行政复议期限的，应当给予特殊保护。修订后的《行政复议法》第二十条第三款进行了规定。回答本问题，理解和适用这一条款需要把握两个方面：其一，申请复议期限适用一年的前提为行政机关作出行政行为时未履行教示义务。本问题显然不属于未履行教示义务，行政机关作出行政行为时，告知了申请复议的权利、复议机关、复议期限，只是复议期限告知错误，并不影响当事人知晓，更不影响当事人救济权利的行使，因而，不适用未履行教示义务的复议期限一年。其二，必须全部告知教示义务内容：申请复议权利、复议机关、复议期限。行政机关作出行政行为时，履行告知申请人申请复议权利、复议机关、复议期限三者缺一不可。这个教示义务内容与《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》不同，该司法解释规定的教示义务内容只有“起诉期限”。但在行政复议中，对于作为被申请人的行政机关由于缺乏行政程序法的统一规范，在法条中明确其全部教示义务内容非常有必要²。尤其是与行政诉讼不同，行政复议法还增加了行政机关须告知行政复议机关的教示义务，给申请人寻求行政复议救济提供了方便。现实生活中，存在行政机关未完全履行教示义务、履行教示义务不完整的现象。①未完全履行教示义务。这种情况非常好理解，在行政机关作出行政行为时，虽依法送达行政行为或行政行为文书的，但没有告知公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限的，复议申请期限从知晓行政行为内容或签收行政行为文书时开始计算，期限为一年。②履行教示义务不完整。理论上说，履行教示义务不完整表现在只告知其中一项或只告知其中二项的，共有6种可能。这个问题已在行政复议申请期限计算专题问答一进行了回答。

其次，告知复议期限错误应属于行政复议法第二十条第二款规定的正当理由耽误法定申请期限的情况。复议期限告知错误一般是指，行政机关在作出行政行为时，告知行政复议期限长于法定申请期限的情况。对于告知复议期限短于法定申请期限的，不构成复议期限耽误的正当理由。因而，复议期限的耽误，通常是指复议行为在法定期限内未能进行或未能完成，当事人又在期限届满后再为或续为复议行为。故理解和适用行政复议法第二十条第二款这一条款需要注意把握五个问题：其一，须有法定障碍事由发生的事实。法定障碍事由是指不可抗力或其他正当理由。不可抗力是指客观上不可抗拒、不能避免且无法克服的原因，例如，自然灾害、战争、政府行为等。其他正当理由，是指除不可抗力之外正当理由，不能归责于当事人的其他特殊情况，如当事人受到意外伤害、人身自由受到限制、行政机关错误告知复议权如复议机关或复议期限等。其二，法定障碍事由发生前期限继续有效。对于因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的申请期限计算，应包括法定障碍事由发生前的期限在内。如当事人收到行政处罚决定书日起第29日发生自然灾害，自然灾害过后日起，当事人申请行政复议只有32日了，即已经经过28日仍然有效。而告知错误期限这种法定障碍事实更为特殊（出现的时间更早），从当事人知道或应当知道行政行为的当日即已形成。 其三，法定障碍事由消除之日起继续计算，而非重新计算。继续计算是指因不可抗力或者其他正当事由耽误的期限扣除，相当于法律上诉讼时效中止；继续计算申请期限，是延长复议期限而不是重新计算复议期限，延长复议期限就是把因法定事由耽误的申请期限补足。如法定复议申请期限为60日，在第32日发生了不可抗力事件，申请人在不可抗力事件消除后，还有29天的申请复议期限。也就是说，法定障碍事由发生直至消除期间，申请人申请复议的期限处于中止状态，该期间不计算在申请复议期限内，该期间过后，申请复议期限是继续计算，而非重新计算，重新计算相当于法律上诉讼时效中断。其四，申请人对法定障碍事由负有举证责任。申请人不仅对法定障碍事由发生负有举证责任，对法定障碍事由的消除也负有举证责任，举证不能的，申请人将承担法定障碍事由耽误的期限不予扣除或扣减不足的责任。其五，行政复议机关对法定障碍事由负有审查和判断的职责。《行政复议法》第三十条第一款规定了行政复议机关受理行政复议申请的7个条件，其中《行政复议法》第三十条第一款第四项“在法定期限内提出”的规定，明确了行政复议机关须审查判断行政复议申请是否在法定期限内提出，即申请人提出的法定障碍事由的证据，是否属于不可抗力或者其他正当理由，由行政复议机关审查和判断。故，申请人因正当事由耽误的期限的举证就相当重要，但告知复议期限错误对于申请人来说比较容易证明。实践中，申请人通常可通过行政机关作出的书面文书（如行政处罚决定书、行政许可决定书等）中关于复议期限的记载内容，直接证明告知错误的事实。若行政机关未书面告知，则申请人可适用一年的复议期限，但行政机关如果掌握了和申请人的相关沟通记录（如邮件、短信、通话记录等）或证人证言，佐证行政机关告知了复议期限、只是未依法准确告知复议期限，此时申请人要在告知的不准确的复议期限内提起复议才行，否则容易丧失复议权。当然，行政复议机关在审查时，会结合这些证据的真实性、关联性和合法性，判断行政机关是否履行告知期限错误而耽误了法定申请期限，进而依法决定是否扣除相应耽误的时间；如果行政机关告知错误的情况不被复议机关采纳，则视为行政机关未告知复议期限，此时，复议期限可适用从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年计算。行政机关在行政决定文书中告知复议权利、复议机关、复议期限，但复议期限告知是错误的，如告知复议期限90日，申请人必须在90日内提起行政复议，也就是说超过法定申请期限60日后也可申请行政复议，因为行政机关错误告知复议期限并非可归责于申请人原因造成的。

“告知复议期限错误时，耽误的期限应扣除后适用一般复议申请期限60日继续计算”的结论，与行政诉讼实践的做法相一致。汇编者在裁判文书网、威科先行网、北大法宝进行行政案件检索，虽未检索到新的《行政复议法》在2024年1月1日实施后近两年的相关案例，但仍查找到适用2017年《行政复议法》第九条第二款“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”的案例，即支持将“错误告知复议期限”认定为耽误法定申请期限的正当理由予以相应扣除耽误时间。如最高人民法院在余某某诉福州市人民政府行政复议案【(2019)最高法行申9165号】中裁判认为“本案中，晋安区政府作出涉案征收决定时告知行政相对人申请行政复议的期限为90日，该期限虽不是法定期限，但政府没有予以更正。余某某在涉案征收决定作出之日起90日内申请行政复议，虽超过60日的法定行政复议期限，但其超过期限系由于政府的错误告知造成，属于有正当理由。福州市政府应当受理该复议申请，其以超过法定复议期限为由不予受理，理由明显不当。”值得注意的是，虽然该案经福建省莆田市中院一审、福建省高院二审、最高院再审审查均认定余某某未超过复议期限的最终结果没有错误，但汇编者认为从该案查明事实来看，认定余某某申请复议时超过了60日的法定申请期限值得商榷。该案一审查明：“2017年10月5日，原告余某某因不服福州市晋安区人民政府对其房屋的征收，向该政府申请政府信息公开。该政府告知其可通过政府门户网站查询。随后，其获悉福州市晋安区人民政府于2017年8月27日作出榕晋房征［2017］28号《房屋征收决定》，该决定书在征收公告中释明‘被征收人如不服本房屋征收决定，可在公告发布之日起90日内向上级人民政府申请行政复议，或在三个月内向人民法院提起行政诉讼。’2017年10月30日，原告向被告申请行政复议。2017年11月7日，被告福州市人民政府以其申请超过法定期限为由不予受理。原告不服，至讼。”二审、再审审查均认可一审查明事实。从查明事实看，被复议的行政行为《房屋征收决定书》，于2017年8月27日作出《征收原告余某某房屋的决定》。原告余某某系通过2017年10月5日申请政府信息公开后才获悉该决定书，很明显余某某申请复议期限应从知道该行政行为之日即最早从2017年10月5日起算，而非法院认定从2017年8月27日起算。2017年10日30日，余某某申请复议，其复议期限应从知道之日（最早2017年10月5日）起而非从征收决定作出之日（即2017年8月27日）起计算60日的一般复议期限。因而，余某某申请复议期限并未超过法定申请期限。